孙久文 苏玺鉴等:新时代东北振兴的产业政策研

原创 2020-04-09 14:24  阅读

  摘要:产业政策一直贯穿于东北地区发展过程,实现新时代的东北全面振兴离不开产业政策的支持。本文从产业政策的角度切入,系统梳理了自新中国成立以来东北地区的产业政策演变,总结其中的得失,分析产业政策预期效果与实际情况偏差的原因。东北地区产业政策在实行过程中,政策工具较为单一,执行力度不足,作用客体范围较小,造成产业政策的预期目标难以完全实现。为实现东北的全面振兴,应设计更加系统、微观的产业政策,充分调动东北地区的比较优势资源,构建更加灵活、紧密的产业网络,最终完成产业的转型升级,为东北经济重新注入活力。

  东北地区曾是全国经济最为活跃的地区之一,拥有最广阔、最肥沃的平原土地,是我国最重要的商品粮供应基地之一;拥有种类最丰富、储量最高的矿产资源,是我国最重要的制造业基地之一。良好的自然禀赋、在清末及民国时期萌芽的工业基础为东北地区提供了产业现代化的优越条件。新中国最初的工业化建设是从东北地区开始的,通过统一调配资源、选择主导产业、创办企业,建立起了系统、完整的工业体系,涵盖资源采集、精炼、加工各个部门,包含设计、研发、生产全产业链,为东北地区带来几十年的繁荣发展期,孕育了新中国最初的重工业基地。不仅如此,在东北的工业体系成型后,其输出的人员、技术、设备对其他地区的工业化发展产生了深远影响。时至今日,东北地区仍是我国大型设备制造、重化工等重工业最集中的地区之一,拥有健全的石油、煤炭、钢铁冶炼加工、汽车及其零部件制造等产业体系。改革开放后,在市场化改革、资源枯竭等内外部环境变化的背景下,计划经济时代建立起来的体系庞大的国有经济,永乐国际适应不了新的环境,东北发展陷入滞缓,加之缺少应对产业衰退的有效经验,使东北一些结构单一地区面临巨大的转型压力。为扭转这种局面,2003年国家启动了包括东北在内的老工业基地振兴战略。为了更有针对性地促进企业发展,东北地区的产业政策开始转向更细致、具体的层面。在国家总体规划下,各省、市相应编制了自身的发展规划,并制定了配套的产业政策,更加关注企业的发展环境、技术条件、人才队伍,产业的关联环节、结构,行业的发展方向,内部关联、集聚效应等方面。在投资的驱动下,东北地区一度重新进入经济发展的快车道。在宏观层面上,整体经济发展保持稳定增长,但在微观层面,东北地区持续发展的内生动力问题仍然没有得到根本解决。随着投资的驱动力逐渐下降,东北地区经济下行压力增大,产业发展出现新的问题。在总结前一阶段东北地区发展经验教训的基础上,东北地区开始布局新一轮的产业政策。这一轮的产业政策首先肯定了第一阶段产业政策的效果,把产业转型升级作为新一阶段发展的重中之重,要求进一步减轻国有企业负担,激发私营经济活力,改善整体营商环境,推动产业向中高端发展,促进企业与高新技术的结合,通过扩大开放、增强重点行业和企业的国际竞争力,重点推进资源枯竭地区的产业转型发展。可见,产业政策贯穿了东北地区发展的始终。要解决东北地区深层次的问题和矛盾,实现东北全面、全方位振兴,需要系统梳理东北地区历年的产业政策,总结其中的经验教训,并根据东北地区发展的新情况,提出更有针对性的政策建议。而这对于新时代的东北振兴具有非常重要的现实意义。

  产业政策的定义在不同的文献中有着不同表述。产业政策最初由日本学术界提出,强调了产业政策在制定时就存在的目的性,通过对产业或企业的生产经营活动施加影响,以达到产业保护、扶持或调解的目的。综合来看,产业政策是政府通过调节产业结构、调整布局而干预经济发展的重要工具之一,它通过对特定产业进行倾斜或限制,改变市场机制作用形成的产业发展方向,进而实现某种经济和社会目标。我国大面积铺开产业政策是在 20世纪 80年代后,产业政策通过对资源的统一调配和使用,催生了经济繁荣。“七五 ”计划中第一次明晰了产业政策的概念,并规划了产业结构调整的方向、要求及发展重点。在工业化初期,我国选择主导产业考虑的主要要素之一,就是通过长产业链尽可能带动更多的工业部门发展。如,在 1994年制定了《汽车产业发展政策》,将汽车产业确立为当时重点培育的主导产业 ;同年,国务院颁布的《九十年代国家产业政策纲要》强调基础设施领域和基础工业的建设,为我国 21世纪初的跨越发展提供了坚实基础。随着东北、东部、西部、中部地区出现不同的发展问题,国家制定了不同的区域发展战略规划,产业政策的具体内容也相应地根据地区的情况和发展战略开始分化,产业政策对微观经济的干预更强,选择性产业政策所占比重更大。东北地区产业政策的萌芽更早,并在发展过程中间接地“试点 ”了国家的产业政策。在始于晚清甲午战争后的奉天(今沈阳 )现代化进程中,就可以看到早期产业政策的身影,其中勘探资源、开埠通商、引进外国技术和设备、创办合资企业、引进外资企业等都被视为产业政策的重要内容。直到 20世纪 50年代,系统的产业政策全面在东北地区推行,并与东北地区一同经历了起伏波折。具体来看,东北地区产业政策演变主要经历了四个阶段:

  第一阶段 : 20世纪 50年代到 20世纪 80年代。这一阶段的产业政策又可分为前后两个时期。前期是从 “三大改造 ”到社会主义制度基本在东北确立。在这一时期,东北的产业政策着眼于企业劳资关系的调整和保护工商业的正常发展。如,吉林省 1948年颁布的《关于保护私营工商业的决定》等文件,都提及针对受损工商业在贷款、税收减免等方面的特殊政策。后期的产业政策更加侧重于工业产业建设和集中,主要是汇集资源以完成关键项目建设、促进工业尤其是重工业的发展。同时,第一阶段也是东北地区经济发展最快的阶段。1955年,撤销热河省并将其分别并入内蒙古自治区、辽宁省和河北省,此后东北地区就不再有省级的区划调整。从 1955年到 1978年的 23年间,东北三省的经济一直保持着高速增长,无论是经济规模还是增长速度、总量和人均值在全国都位于前列,仅次于北京、上海、天津三大直辖市。1958年,黑吉辽三省的人均 GDP增长率都超过了 20%,分别为30. 4%、20. 3%和31. 9%。但东北地区经济抗风险能力差、韧性不足的问题也隐约暴露了出来。1961年前后的重大自然灾害对东北经济造成巨大冲击,1961年东北三省人均 GDP跌幅都超过 25%,辽宁省人均 GDP跌幅达52.2%,为辽宁省 1955年以来人均 GDP的最大跌幅。随着自然灾害的冲击减缓,东北地区逐渐恢复经济的高速增长状态,并在波动中延续到 20世纪 80年代。

  第二阶段 : 20世纪 80年代到 2003年。这一阶段东北地区的发展重点在于经济区的开发和基础设施建设,为工业企业的发展提供良好的基础,也提出了产业的选择范围和发展方向。由于上一阶段产业政策的副作用开始逐渐显现,所以这一阶段的产业政策倾向于 “打补丁 ”,同时学习东北沿海地区的开放经验。产业政策的内容包括:针对工业企业或产业发展技术升级、加强开放等方面的具体指导,如炼钢厂从平炉到转炉的改造;企业的区位选择和布局,如《发挥吉林省制糖工业优势的意见》( 1984);加强企业微观制度建设,注重企业制度创新,更好发挥人力、资本的力量 ;加强重点项目建设,筹集资源并提供技术和金融支持,为工业企业的发展提供基础,如《关于开展 1990年国家重点建设项目后评价工作的通知》( 1990)、《九十年代国家产业政策纲要》( 1994)、《水利产业政策》( 1997);发挥产业优势和弥补产业劣势的指导思想与战略方针,如《东北经济区经济社会发展战略纲要》( 1985)。值得一提的是,在这一阶段,关于在经济发展的同时保护环境、提高资源利用效率、避免东北地区陷入衰退等已在各类政策文件中出现,但从实践结果看,对经济增长的过度追求使东北地区错失了最早的转型机会。同时,这一阶段产业政策下建立起来的产业的弊端也开始显现。一方面,国有企业生产效率低下,管理体制僵化,难以适应市场环境的变化;另一方面,随着经济的发展,国有企业承担的社会责任成为越来越重的负担,城市、企业和政府三者相互拖累。虽然这一阶段东北地区经济的宏观表现并不差,整体仍然保持中高速的稳定增长,但同时期的其他地区特别是沿海地区的经济增速和规模已经追平甚至超过了东北地区,使东北地区在相较之下不再具有发展优势,人才、技术等关键资源开始外流,经济发展进入瓶颈。

  第三阶段 : 2003年到 2012年。在这一阶段,“东北现象 ”已经出现。2003年 10月,中央有针对性地提出了 “振兴东北地区等老工业基地”战略。2004年 1月,国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组成立,并由时任国务院总理出任组长。2004年起,东北各省份分别出台了振兴老工业基地规划纲要和振兴东北地区等老工业基地工作要点等指导性文件,如《辽宁老工业基地振兴规划》( 2007)、《黑龙江省人民政府关于印发哈大齐工业走廊产业布局总体规划的通知》( 2005)。这些政策文件的主要着眼点在于整个区域的规划和产业发展环境的建设,可以归入宏观产业政策,设立的目的在于为不再具有竞争优势的东北地区产业重新培育竞争优势。相比于前一阶段强调资源调配和基础建设的产业政策,这一阶段的产业政策更加注重优势产业或主导产业的发展,如长春市重点发展汽车及零部件、轨道客车、农业机械、玉米深加工、光电子和光电子信息、现代中药、皮革加工、鹿产品加工、软件开发等,并提出了相关的基础建设和政策优惠措施,如《吉林省人民政府关于进一步推进特色工业园区建设的意见》 ( 2009);也有对具体产业发展的促进政策,如《关于进一步加强蚕场保护管理和使用的通知》( 2007)。在大量产业政策的促进下,这一阶段是东北地区经济增长较快的十年,产业政策更多地延伸到微观层面,在宏观层面的整体安排下建立起明确的微观政策体系。同时,“振兴东北等老工业基地 ”战略所配套的产业政策带来了大量投资。从 2003年开始,辽宁省的固定资产投资增长率就超过了全国的平均水平,吉林省和黑龙江省的固定资产投资增长率也分别于 2005年和 2006年超过了全国的平均水平。从 2003年到 2012年的十年间,东北三省绝大部分时间的固定资产投资率都在 30%以上,部分年度逼近 50%。同样的投资情况也反映在企业层面,东北地区的企业尤其是工业企业在这十年间实现了产出的快速扩张,企业产量大幅增加,企业数量迅速增长,推动了东北地区经济的快速发展,经济增速恢复到东北建设初期的水平,创造了东北地区发展的“辉煌十年 ”。

  第四阶段 : 2013年至今。在这一阶段,中国经济进入新常态,“新东北现象 ”出现,东北地区经济下行压力较大,国家开启了新一轮东北振兴战略。这一阶段的产业政策明确瞄准了企业尤其是工业企业的结构调整、促进创新创业、强调民生改善、强化供给侧结构性改革,以此创造经济发展的内生动力和长效机制。在中央层面,《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》( 2014)提出激活市场、深化改革、推动创新和国企改革试点等 11个方面、35条政策措施。《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》( 2016)明确了东北地区的战略定位、发展目标、发展理念等内容,提出到 2020年东北产业迈向中高端、2030年实现全面振兴。各省根据特色,做出相应的安排,例如黑龙江更加强调绿色农业和粮食安全,吉林省以一汽、吉林石化等大型国企为抓手促进与新经济融合发展,辽宁省立足本省的装备制造业和工矿企业加强产业升级、发展高端制造业。各省也通过规范办事流程、简化审批手续打造更好的企业营商环境,如《吉林省规范涉及企业行政执法行为若干规定》( 2014)、《辽宁省人民政府关于调整工业产品生产许可证目录和简化审批程序的通知》( 2018)。在地方层面,如,《哈长城市群发展规划》( 2016)等城市群规划,明确了各个城市的战略定位和产业发展方向;《辽宁省人民政府关于印发中国(沈阳 )跨境电子商务综合试验区实施方案的通知》( 2018)以划定试验区的形式,完成了传统制造业与“互联网 + ”结合的尝试。同时,针对 “新东北现象 ”,新一轮东北振兴战略应运而生,瞄准的是萧条区域治理的核心问题。然而,从新一轮东北振兴战略的总体安排看,东北振兴是一个长期性、系统性工程,更多的产业政策还在酝酿之中,但是随着早期布局实施的产业政策开始发挥效果,东北整体的经济已经开始出现好转。如,吉林省 2016年的 GDP增速时隔两年再次超过全国平均水平; 2016年 9月,辽宁省工业品出厂价格指数上涨0.9%,结束了接近 4年的负增长。但是,制约东北地区长久发展的因素仍未得到根本性解决,东北地区的人口尤其是高素质人才仍然呈现外流状态,城市化质量与经济发达地区差距较为明显,仍然存在部分僵尸企业和落后产能。因此,新时代东北地区仍然需要产业政策的支持。

  总之,东北地区的产业政策经历了在政策安排方面逐渐聚焦于产业发展的个性问题,在政策作用客体方面逐渐扩散到影响产业发展的各个方面,在政策目的方面逐渐弱化对市场的直接影响的过程。从共性问题转向个性问题可以对症下药,更加适应市场环境的变化,提高产业政策实施的效率 ;从单一地关注产业到调整影响产业发展各方因素,可以改善经济运行的整体环境,使更多的产业受益,提高产业政策的外部效率;从直接影响市场到间接影响市场,可在解决市场失灵问题的同时,降低资源配置效率的损失,提高产业政策作用的精确度。东北地区产业政策的演变表明,虽然东北地区的经济发展经历了起伏波折,但其产业政策体系在制定和实施的过程中,不断吸取政策实践的经验和教训,逐步走向丰富和完善。

  东北地区的发展与政策保持着高度的相关性。在产业政策密集生效的时期,经济发展状况较好;随着政策效果的衰减,对经济的促进作用下降,地区发展会陷入困境,也就产生了所谓的“东北现象 ”和 “新东北现象 ”。事实上,东北地区所表现出来的问题并不能单纯地归因于产业政策的失效,而是产业政策在制定时存在的缺陷、在执行时产生的偏差及东北自身问题共同作用的结果。在此基础上,可以梳理出东北地区发展面临的核心问题,进一步探寻东北地区产业政策在制定和执行过程中缺少了哪些关键环节,为新时代东北地区的产业政策制定提供借鉴。

  东北地区矿产资源储量庞大、种类丰富。得益于此,东北地区较早地产生了现代工业的萌芽。早期的产业政策也是在其基础上形成了资源开采、精炼、加工的完整产业体系,但整个工业体系的产业链不长、中间产品占比较高,各个企业的生产规模都很大,但形成的最终产品却相对较少。同时,资源的富集使资源利用效率被忽视,因为资源禀赋的优势足以抵消边际报酬的递减,所以在资源使用过程中,量的投入始终大于质的提高。虽然在东北地区发展初期的产业政策中,明确提出了警惕资源枯竭之后的衰退,但很明显,受到官员考核机制、地方财税体制等体制机制的制约,可持续发展观并没有建立起来。随着连续多年的粗放式发展,东北地区一些资源型城市迅速进入枯竭期,且资源枯竭后爆发的问题更加明显。2008年国家第一批确定了 12个资源枯竭型城市,随后在 2009年和 2011年分别确定了 32个和 25个资源枯竭型城市。而东北三省及蒙东五盟市在三批资源枯竭型城市中分别有 6个、11个和 4个,分别约占其中的 1 /2、1 /3、1 /6,约占总数的 1 /3。由于资源的快速枯竭,大部分资源型城市没有做好产业转型发展的准备,一方面面临支柱产业迅速衰落、新兴产业势小力微的窘境,经济乏力,无以为继;另一方面,粗放型的资源开采带来大量的社会问题,使地方财政背上沉重的负担,例如塌陷区由于过度采掘带来矿难频发,导致其不可避免地陷入衰落。以阜新、盘锦、辽源和白山四个第一批资源枯竭城市的经济发展情况为例,四个城市的经济增长率在 2007—2009年形成了一个明显的分水岭,之后几年 GDP增速逐年下降,最高跌幅超过 15%。资源枯竭首先导致采掘业产值的大幅下降,对整个产业体系形成冲击,加之没有较长的产业链、密集的产业网络分担这种冲击,使资源枯竭对其关联的产业造成非常大的消极影响,并导致整个东北地区的工业经济效益进一步恶化。

  由于工业企业对基础设施条件有比较高的要求,同时需要大量的前期投资,所以东北地区发展初期形成的完善的工业体系也得益于产业政策的安排。东北地区的企业尤其是工业企业是以国有企业为主,即使经过了大规模的市场化改制,国有经济尤其是涉及国民经济命脉的产业,其所占比重依然很大。以辽宁省的规模以上工业企业为例,《辽宁统计年鉴 2018》显示,2015年辽宁省 12 304家规模以上工业企业中,有国有控股企业 606家,虽约占全部企业的 5%,但容纳的就业人口占全部规模以上工业企业就业人口的 1 /3,且约占有全部规模以上工业企业资产的48.3%。然而,这些国有控股企业的经营状况并不理想,全年国有控股规模以上工业企业的净利润为-96.13亿元。庞大的资产规模、大量的就业人口使东北地区的企业转型举步维艰,因为在转型升级过程中不仅涉及企业发展的经济问题,更涉及失业人口安置、地方政府财政收入等多方面问题,转型阻力巨大。同时,由于东北地区能源产业和原材料工业的比重较高、产业规模庞大,且关联产业较多,但加工深度和技术含量不足,所以对抗外部风险的能力偏弱。在外部冲击发生初期,这些主要产业容易迅速衰退,无力支撑产业的转型升级。然而,随着工业化和信息化的不断深化,尤其是工业4.0对工业企业与信息技术等高科技技术的结合提出了更高要求,迫使企业在长期发展和短期存续间进行抉择。对于东北地区绝大部分企业,外有政府的不断输血和企业转型升级的各方面压力,内有尚未被消耗殆尽的工业基础优势,因此,即便面临处于产业链条和价值链条中低端、产品附加值低、市场竞争力弱等窘境,大部分企业还是倾向于优先满足企业的短期存续需要,具体表现为东北地区企业的创新能力不足、市场适应力差、技术附加值低。以高新技术产业为例,东北地区的高新技术产业不论是在质量上还是数量上,都与东部发达地区有着巨大差距,同相对落后的西部地区也有明显差距。从 2012年到 2016年的 5年间,除东北地区以外,东、中、西部地区的高新技术产业企业数目都在增加;但从利润总额看,东北地区在企业数目下降的情况下保持着企业利润增加的趋势,说明在微观层面,企业的经营状况得到改善。2016年,我国东部、中部、西部和东北地区高新技术产业企业利润总额占全国的比例分别为69.7%、14.4%、12%、3.9%。相比于 2012年4.84%的占比,东北地区高新技术产业企业利润总额占全国总额的比例下降幅度较大 ;综合各年数据看,在 2012年到 2016年的 5年间,东北地区的占比幅度持续下降。2012—2016年,东北地区高新技术产业新产品销售收入也与利润总和的变化趋势一致,2016年仅占全国总额的1.5%。

  东北企业的社会负担不同于微观经济学中企业社会责任的概念,是在长时间的计划经济作用下,企业、城市和地方政府关系扭曲所形成的一种现象。如,企业开办学校和医疗机构 ;负担下岗职工生活费等费用 ;甚至部分企业还需负担厂区附近居民的供水、供电、供气等。简言之,职工为企业工作,企业则需要提供职工生活的必需服务。此外,国有企业还需参与地方建设和发展,例如缓解地方就业压力,参与地方福利和公益项目建设等。在东北地区发展初期,企业承担社会责任和城市职能是不得已而为之。一方面,在经济发展较为落后阶段,城市发展质量低,所能提供的公共服务和社会保障覆盖面小、层次低且不够健全;而企业自身发展良好,同时享有优惠政策,有余力补足这部分职能。另一方面,在东北工业发展初期,油田、矿藏远离城市,需要建设配套的生产基地和后勤保障体系,并逐渐发展为城市。无论是哪种路径,最终都会让企业附带各式各样的社会职能,最终形成所谓的“企业办社会 ”。根据国资委调研估算,黑龙江省仅龙煤集团一家为企业兴办的学习和医疗机构、退休人员管理、消防市政及员工住宅的供水、供电、供气、物业等项目的支出就曾达到约 3亿元。这种 “企业办社会 ”既给企业增加了负担,又不利于城市职能的完善,最终陷入 “企业经营状况恶化”—“政府补贴企业 ”—“挤占城市建设资金”—“城市难以承接企业职能”—“企业负担加重,经营状况恶化 ”的恶性循环之中。事实上,剥离企业的社会职能在 20世纪 90年代的产业政策已经有所体现,但各个企业承担的社会职能不同、程度不同,与企业割离后的预算费用难以确定;与其他地区相比,东北地区的城市和地方政府提供社会服务的能力仍然不足,承接具有一定难度;长时间的 “企业办社会 ”导致企业和职工都把企业的社会职能作为职工福利。最终,国企的优质资产被剥离成为单独的经济单元,但原有的社会职能依然保留在企业内部。换句话说,企业社会职能剥离进展缓慢,无论是在东北经济的高速增长期还是下行期,企业的社会负担都没有明显减轻。

  东北地区原有的工业体系是其天然的资源优势、自身的工业基础和国家的产业政策共同作用形成的,工业企业进入门槛高,单凭市场力量完成融资困难,所以主要企业中影响力较大的大型国有企业居多,加上其吸纳了大量投资,造成显著的挤出效应,导致民间投资被大量挤出,民间资本市场不活跃且发展相对滞后,成为经济发展的短板。这一点在计划经济时期国有企业 “大而全 ”的发展模式下相对并不突出。但在市场化改革后,国有企业面对竞争压力,不得不抛弃部分职能和部门,而受制于有限的民营经济,被切割掉的部门无法从民营经济中获得有效补充,导致产业链条出现缺失,经济运行效率下降,不同产业无法通过上下游产业建立联系并形成产业网络。与其他新兴工业区相比,东北地区最突出的特点之一就是规模庞大的国有经济和相对弱小的民营经济。从 2015年不同性质企业的就业人口比重为例看,辽宁省、吉林省和黑龙江省国有企业就业人口占总就业人口的比例分别为23. 4%、21. 4%和 39%,而江苏省、浙江省和广东省的该项数值仅为8. 3%、8. 5%和8. 6%。而民营经济性质企业的就业人口占总人口的比重,辽宁省、吉林省和黑龙江省分别为48. 3%、56. 6%和36. 95%,江苏省、浙江省和广东省分别为 56%、58%和56. 7%。综合来看,东北地区民营经济总量小、产业层次偏低、整体竞争力弱;在微观企业层面缺少龙头企业,且企业规模普遍偏小。但需要指出的是,东北地区民营经济的发展模式不同于新兴工业区。在部分沿海地区,民营经济可以作为工业产业和带动经济发展的主体,但东北地区有着独特的区情,其国有企业特别是在重点行业的国企垄断、央企垄断情况在短时间内难以改善,某些领域也难以在短时间内完全放开、允许民营资本进入,因此,东北地区民营经济的发展仍需注重与现有主导产业的关联,联通产业上下环节,构建完整的产业体系网络。

  “东北振兴 ”战略提出后出台的一系列产业政策,从宏观经济效果看直接带来了东北经济的“辉煌十年 ”,但也不可否认对产业政策的过度依赖间接导致东北经济下行,并与发达地区差距不断扩大。从已有的研究和政策评价看,结论也莫衷一是。如,魏后凯肯定了东北振兴战略及其相关产业政策的积极作用。慕晓飞和雷磊得出东北地区空间不均衡的结论,认为产业政策的实施有助于改善东北地区的空间格局。董香书的实证研究表明,东北振兴战略显著提高了东北地区企业中间品投入的比重,使企业产出增加但利润下降。张可云和邓仲良认为,产业政策中的竞争性奖励可以激发成熟产业的活力,避免过早进入衰退期。江飞涛认为,产业政策带有太多计划经济的色彩,政府干预太强,市场作用很小。王娟和郑豪源通过对东北地区宏观数据的度量认为,从 2003年到 2008年的政策效果最为显著,这也解释了这一阶段东北地区经济的高速增长 ;相对来说,2009年到 2013年的政策效果逐渐弱化。可以肯定的是,东北振兴期间的产业政策确实在东北经济下滑时为其注入了活力,而后一阶段问题爆发的原因,更多在于政策效果的衰减及当时的产业政策不够完善、缺乏灵活性,未形成系统的支持体系。结合 “东北现象 ”的成因及东北振兴期间产业政策的重点,可展现东北振兴期间的产业政策依照什么样的路径推动了东北地区经济的腾飞,又有哪些方面需要调整和完善。

  东北地区集中发展以化工和制造业为主的第二产业的产业发展模式,导致企业对投资有着很强的依赖性,无论是新兴产业建设、原有产业的转型升级,还是现有主导产业扩大规模,都需要大规模的投资作为支撑,而产业政策带来的投资可对大范围内的企业产生积极影响。因此,2003年东北振兴战略实施以来,固定资产投资一直是东北地区政策支持的重要手段之一,初期的固定资产增速也显著高于全国平均水平,大量资本跟随各种产业政策涌入,极大地扩充了东北地区的固定资产投资规模,无论是规模水平还是增速均位于全国前列,2000年后形成的区域差距快速缩小。但是,随着经济下行压力逐渐增大,在外部环境和内部条件共同作用下,东北地区经济持续低迷,投资吸引力下降。东北地区固定资产增速随着产业政策的密集发布快速提高,之后逐渐放缓,最终出现了快速下跌。造成这种现象的主要原因就是产业政策没有在东北地区经济恢复高速增长的时期完成地区发展内生动力的培育目标。在 “东北振兴 ”的十年间,东北地区工业企业的产出明显扩张,与之相伴的是大规模中间产品的生产,投资的驱动力在各个企业尤其是制造业企业之间被稀释,真正能够转化为企业升级转型动力的寥寥无几。此外,这一时期的产业政策过多关注“扶持 ”而非 “发展 ”,对金融业、信息传输、软件和信息技术服务业、租赁和商业零售业等这些能在长期促进企业发展的行业投资比例明显低于全国平均水平。东北地区固定资产投资中分配给高新技术企业的部分也偏低,在全国高新技术企业固定资产投资保持高速增长的时期,东北地区反而呈现负增长。

  (二)政策影响深度不够破解 “资源诅咒 ”、化解资源枯竭对地区发展的冲击是东北地区产业政策的一个关键目标,但已有的产业政策更多倾向于在问题所导致的结果上做文章,很少真正触及产生问题的根源,即产业政策的影响深度不够。对于东北地区,资源枯竭对产业发展的冲击只是种种内在原因表现出来的结果,产生问题的根源还是在于经济发展模式、地区发展观念没有适时改变。东北地区资源丰裕,企业缺少人力资本积累的动力,即在短期积累人力资本的收益成本比远低于自然资源直接投入的收益成本比,导致东北地区虽有良好的高等教育资源,却没能充分发挥其优势,大量具有较高知识水平和技能素质的劳动力流出,知识创新缺乏机会。直到新一轮的东北振兴,“人”这一生产要素的重要性才得到正视,从政府到企业开始着力解决人口尤其是高素质人才流出的问题。现行的资源所有、开发制度将资源的所有权、行政管理权和经济上的运营权分立,但却没有建立三者之间的制衡机制。资源的所有权在经济上没有体现,导致资源的过度消耗、利用效率低,企业只重开采而缺少保护的动力。同时,没有统一的资源经营收益分配渠道,各级经济主体都会争取参与其中,造成地区资源权属纠纷。这些问题都是产权制度不清晰、市场规则不健全的反映,并影响了整体的营商环境。同样的,这些问题也是前期的产业政策所忽视的部分。

  由于东北地区拥有大量规模庞大的工业企业,这些企业对区域发展影响深远,所以东北的产业政策更倾向于选择企业作为政策客体,而忽略了很多其他的关键客体,例如城市建设尤其是通过城市公共服务和社会保障建设间接推动企业发展,导致政策作用客体单一、覆盖范围较小。得益于率先起步的工业化进程,东北地区的城市建设也领先于全国绝大部分地区,东北地区尤其是辽宁省至今仍是全国城市化率最高的地区之一。但对于东北地区的城市群,城市化率高但城市质量偏低。2014年,辽宁省城镇化率达到67.05%,在全国各省区排名第二,沈阳市城镇化率更是高达80. 55%。但从更长的时间维度上可以发现,东北地区的城市公共服务和城市设施不仅与北上广深等城市的差距逐渐扩大,而且已被杭州、郑州等新兴城市赶超。在过去的产业政策中,城市建设尤其是城市公共服务和城市设施建设一直被忽视。在东北经济增长的“黄金十年 ”中,固定资产投资大幅增加,但东北地区的城市建设投入却没有呈现相同的增长趋势,其城市基础设施如人均公路里程、人均公路面积、城市照明等数量的增长均低于全国平均水平。同时,东北地区的城市质量也未能跟上全国城市发展的步伐,如绿化覆盖率、公共文化、体育设施数量等指标的增幅也落后于全国的平均水平。城市发展质量提升陷入瓶颈,一方面使区域对人才尤其是高端人才的吸引力持续降低,不利于扭转人才“失血 ”的局面 ;另一方面,城市质量不高,公共服务和社会保障供给不足,难以肩负承接企业割离的社会服务的任务,无法从根本上解决“东北现象”。

  随着国家的各项事业发展进入 “新时代 ”,单纯产出的增加已经完全不能适应新的经济形势的要求,或者说,单纯量的增长而没有质的提升的发展路径在当前去产能、供给侧结构性改革的背景下难以维系。东北地区工业企业的发展面临严峻挑战:国内外的制造业竞争日趋激烈,德国的工业4. 0战略、美国的 “再工业化 ”战略无不强调发展制造业的重要性。制造业在经济发展体系中的再度崛起与新一轮东北振兴的时机高度契合,是近几年来东北地区工业企业尤其是装备制造业复兴的最好机会。应积极推动制造业与信息技术、互联网技术的融合,充分激发对于市场反应较为敏感的中小企业的活力,发挥国有企业原有的人才、技术、资本积累优势,把握市场需求的变化,重新培育核心竞争力,重塑市场竞争中的优势。

  从短期看,产业政策对工业企业产出的促进作用是肯定的。因此,首先要肯定产业政策的作用和价值,而且在短期需要加大产业政策的支持力度,给予更多的政策红利,同时注重舆论的宣传和引导,扭转老工业基地的落后形象。但从长期看,产业政策作用效果的衰减和作用的局限性是客观存在的,所以需要建立产业政策的长效机制,构建系统、递进、柔性的产业政策体系。如,进一步出台和明确科技创新型企业进驻东北地区的优惠政策,同时给予本地科技创新型企业更多的鼓励和支持,引导小微企业与现有国有企业联合发展,通过小微企业的灵活性逐渐带动大型企业的技术升级。加强企业与科研院校的合作,建立产学研结合的联合人才培养体系,同时加大人力资本投入力度,从更多维度考量人才需求。建立综合的科技研发人才的培养和引进体系,促进企业转型升级。在产业政策的具体实施过程中,要注重通过地区营商环境的构建和改善,最大化政策驱动效应。东北地区的产业政策伴随了东北经济的起伏,对其进行梳理总结可以发现,东北经济的起伏在已有政策文件中是有所预料并有所准备的,但受限于许多配套性的政策支撑制度未能有效构建成完整的体系,导致大量的产业政策执行不到位,反而使一些政策优惠演变为无效补贴甚至滋生寻租空间。因此,在产业政策制定和执行过程中,必须注意构建各类配套政策体系。如,对科技创新企业入驻的鼓励和优惠措施、对营商环境改善的具体措施、对引进先进技术设备的补贴措施等,加大人力资本投入和科技创新力度,改变现有简单的政策优惠措施,通过政策优惠诱导企业向高效率、高收益发展模式转型。

  通过对已有政策文件、研究文献的梳理可以发现,产业政策极大地推动了东北地区大型装备制造业的发展。这是东北地区最为典型的优势,同时其转型升级问题也相当严峻。东北地区的产业基础扎实,装备制造业主要依赖大型国有企业。这些大型企业具有很强的大规模标准化生产能力,但面临转型问题时则显得十分“笨重 ”。因此,应充分利用国有企业和民营经济各自的优势,发挥大型企业标志性技术、标志性产品的优势,发挥小企业灵活、柔性生产的优势,将大型企业作为产业发展的主干,小企业作为分支向市场延伸,适应市场需求的变化,组成紧密的产业网络,共同提升市场竞争力。东北地区产业底蕴丰厚、优势资源明显,只是在地区发展中没有发挥出应有作用。如,对于绝大多数东北地区企业,人才和科学技术仍是主要瓶颈。东北地区拥有良好的教育资源基础,尤其是工学基础,其著名大学基本都是以理工科见长,如哈尔滨工业大学、东北大学、大连理工大学、吉林大学等,同时还有一大批优秀高校和职业技术学院,教育体系完善。但受发展环境的限制,优秀毕业生往往受到其他地区工作条件和发展平台的吸引,导致大量人才外流,地区的教育资源向经济发展推动力的转化率较低。再如,作为东北地区汽车整车制造的核心企业,一汽集团在发动机、变速箱等零部件方面拥有技术优势,但受制于其产品及新兴信息化、智能化技术的研发短板,其市场地位与自身实力并不相符。因此,在制定产业政策时,不仅要找到企业、产业的优势,还要补齐不足、消除隐患,不断提升制造业的科技水平和地区人才储备。

  东北地区的产业政策为当地企业带来巨额的固定资产投资,虽然可在短时间内实现企业和行业的规模经济,但没有从根本上解决企业长期发展的动力问题。随着产业政策作用效果下降,或者外部经济环境发生改变,企业将缺少长期发展动力。因此,首先,对于新兴主导产业,需要设计长远规划,建立完善的配套产业政策,同时通过高新技术的引入和应用,与传统制造业相融合,实现转型升级,并在此基础上推动生产服务业的发展。其次,建立企业技术进步支持长效机制。产业政策可以通过直接扶持或者技术、人力的支持实现企业的技术升级,但外生力量的作用没有办法保证企业技术的持续更新,因此,产业政策的方向应更多转向为企业的科技进步提供更加良好的条件。如,为创新活动提供补助和税收减免,重视人才的储备和培养,设立专门的政策和专项基金,加强本地区与外地区的交流沟通等。

  城市是产业发展的重要载体,与全国平均水平相比,东北地区的城市质量已不再具有优势,需要实现跨越式发展。如,通过产业政策鼓励信息技术的应用,以物联网为载体,对城市的自然、经济、社会系统进行智能化改造,重组传统的工业和服务业,提升城市的承载力和发展效率 ;转变营造营商环境类产业政策的切入点,明确以城市的功能服务和民生提升为导向,从交通、医疗、卫生等城市居民的基本需求入手,引入更多企业,建立竞争制度。同时,注重多元化的宣传和推广手段,扩大智能城市的普及范围;发挥东北地区的教育资源优势,夯实技术基础,优化技术创新和开发环境,推动与高校、科研院所的产学研合作,注重人才队伍建设,将城市的功能发展与城市培育的高新技术产业相融合,并形成产业集群。在提升城市硬件基础的同时,还要注重城市软实力的提高。城市文化会逐渐扩散蔓延,不仅会影响临近郊区,还会与城市关系密切的企业互相影响。企业文化、城市文化和地区的风俗习惯相互交流、影响、融合,会形成特有的城市文化,而良好的城市文化会引领区域未来极长时间的发展方向,最终形成一个城市的城市名片。城市名片是一座城市文化的集中体现,也是文化建设最为便捷的手段。打造城市名片,需要更多促进文化产业发展的产业政策,加强文化服务体系建设。构建全面系统的文化产业,在补充硬件设施的同时,保证与城市规划、环境、文化习俗相契合。文化产业政策要以文化的传承和积累为核心,避免过分重视盈利的短视行为,从文化传承路径着手,建设具有内涵的、体验式的文化产业或产品,建设环节完整、核心突出的文化产业链。

  作者简介:孙久文,中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长,全国经济地理研究会会长,中国区域科学协会理事长,中国区域经济50人论坛成员。

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